(Schl)echter Schutz vulnerabler Gruppen? – Model Slux

Frauen und Mädchen machen einen hohen Anteil (S. 3 ff.) unter vulnerablen geflüchteten Personen aus, etwa weil sie allein reisen, alleinerziehend sind, psychisch oder physisch beeinträchtigt oder von Gewalt oder sexueller Ausbeutung betroffen sind. Das reformierte Gemeinsame Europäische Asylsystem (GEAS) sieht erstmals verbindliche Regelungen zur Überprüfung besonderer Schutzbedarfe vulnerabler Geflüchteter während des gesamten Asylverfahrens vor. Das ist zunächst ein großer Schritt nach vorne, jedenfalls die angemessene Umsetzung scheint aber zweifelhaft. Schon die Ampelregierung hielt im Referentenentwurf aus dem Oktober 2024 ihr Versprechen, Kinder und Familien von Verfahren an den (Außen-)Grenzen ausnehmen zu wollen, nicht ein. Bereits ein flüchtiger Blick in den Koalitionsvertrag der neuen Bundesregierung sowie die jüngste Entscheidung des Kabinetts, den Familiennachzug zu subsidiär Schutzberechtigten auszusetzen und damit insbesondere Frauen und Kindern die legale Einreise zu verwehren, relativiert die Hoffnungen deutlich.

Im Koalitionsvertrag sind sogar asyl- und aufenthaltsrechtliche Verschärfungen vorgesehen, die weit über die Forderungen der GEAS-Reform hinausgehen. Dies stellt völkerrechtliche Verpflichtungen, in geschlechtsspezifischer Hinsicht insbesondere die für Deutschland und die EU verpflichtenden Vorgaben der Istanbul-Konvention (IK), infrage. In diesem Beitrag werden wesentliche Lücken und Mängel der GEAS-Reform für die Gewährleistung eines geschlechtersensiblen und -gerechten Asylverfahrens dargelegt, welche teils im Zusammenspiel mit der geplanten nationalen Umsetzung der künftigen Bundesregierung entstehen oder verschärft werden könnten.

Vulnerabilitätsprüfung im Screening-Verfahren

Zwar sind in den einzelnen Instrumenten des GEAS-Pakts Prüfungen besonderer Schutzbedarfe bzw. Vulnerabilität vorgesehen, diese werden jedoch nicht einheitlich definiert oder erfasst. Vielmehr werden in den verschiedenen Instrumenten beispielhaft Kategorien vulnerabler Antragsteller*innen aufgelistet, die sich nur teilweise überschneiden. Intersektionale Betroffenheit und dadurch entstehende Mehrbelastungen für Geflüchtete werden nicht gesondert adressiert.

Die Screening-Verordnung (VO (EU) 2024/1356, SVO) regelt eine Überprüfung nichteinreiseberechtigter Drittstaatsangehöriger an der Außengrenze oder im Inland. Hier wird entschieden, welchem Verfahren die Personen zugewiesen werden – dem regulären Asylverfahren, Grenzverfahren oder Grenzrückkehrverfahren (Artwork. 18 SVO). Susceptible Geflüchtete können gem. Artwork. 21 Abs. 2 Asylverfahrensverordnung (VO (EU) 2024/1348, AVO) von dem Grenzverfahren, bei welchem die „Fiktion der Nichteinreise“ gilt und das mit einer (de facto) Inhaftierung verbunden ist, ausgenommen werden. Mögliche Vulnerabilitätsgründe sind in Erwägungsgrund 38 der Screening-Verordnung aufgelistet. Dabei sind unter anderem schwangere, alleinerziehende, ältere oder minderjährige Personen sowie Betroffene offensichtlicher psychischer oder körperlicher Traumata oder Menschen mit unmittelbar erkennbarer körperlicher oder geistiger Behinderung erfasst.

Problematisch ist die Anknüpfung an „offensichtliche“ und „unmittelbar erkennbare“ Beeinträchtigungen und Traumatisierungen. Der vorgesehene kurze Zeitrahmen – maximal sieben Tage – wird oftmals nicht ausreichen, um nicht sichtbare Merkmale von Vulnerabilität zu erkennen, geschweige denn Traumata hinreichend zu offenbaren. Gerade im Fall geschlechtsspezifischer Gewalt, Folter oder anderer unmenschlicher Behandlung bedürfen Betroffene mehr Zeit, um Vertrauen zu den prüfenden Personen aufzubauen. Insbesondere geschlechtsspezifische Gewalt ist oft mit Stigmatisierung und Scham verbunden. Auch die Prüfenden müssen geschlechtersensible Beratung und Betreuung gewährleisten, damit eine angemessene Beurteilung der Vulnerabilität Betroffener ermöglicht werden kann. Im Umgang mit Traumata bedarf es einer fachgerechten Betreuung durch Psycholog*innen, um die Vulnerabilität der Geflüchteten festzustellen und sie vor Retraumatisierung zu schützen. Zwar sieht die Screening-Verordnung vor, dass die Mitgliedstaaten dafür qualifiziertes Private bereitstellen (Artwork. 12 Abs. 3 SVO) müssen. Der Referentenentwurf des BMI von November enthält zur praktischen Umsetzung jedoch keine Vorgaben. Die Zuständigkeit für das Vulnerabilitätsscreening wurde der Polizei übertragen (§ 71 AufenthG-E)  – was angesichts der fehlenden fachlichen Kompetenzen und Sensibilisierungen auf berechtigte Kritik stieß.

Anspruch und Wirklichkeit der Aufnahmerichtlinie

Auch die Aufnahmerichtline (RL 2024/1346/EU, ARL), welche Regelungen zur Unterbringung und Versorgung Geflüchteter enthält, verpflichtet die Mitgliedstaaten, besondere Bedürfnisse von Antragsteller*innen festzustellen. Diese sollen dann während des gesamten Asylverfahrens angemessen medizinisch und psychologisch betreut werden (Artwork. 25, Artwork. 28 ARL). Als Antragsteller*innen mit besonderen Bedürfnissen werden in Artwork. 24 unter anderem lesbische, schwule, bisexuelle, trans- und intergeschlechtliche Personen genannt sowie Personen, welche Folter oder geschlechtsspezifische oder sexualisierte Gewalt erlebt haben.

Die Mitgliedstaaten werden zudem verpflichtet, Maßnahmen zu unternehmen, um Gewalt, einschließlich solcher, die sexuell, geschlechtsspezifisch, rassistisch oder religiös motiviert ist, zu unterbinden. Dafür sind eine bedarfsgerechte Unterbringung und die Einrichtung sicherer Orte erforderlich (Artwork. 20 Abs. 4 und 5 ARL).  Zwar nimmt die Aufnahmerichtlinie in Erwägungsgrund 38 auch Bezug auf die IK. Artwork. 60 IK verpflichtet die Mitgliedstaaten zur Einrichtung geschlechtssensibler Aufnahmeverfahren und Hilfsdienste (inkl. Zugang zu Gewaltschutz- und Beratungseinrichtungen). Dies wird allerdings wegen rechtlicher und faktischer Zugangshürden oft nicht gewährleistet und bleibt auch im Rahmen des Gewalthilfegesetzesunberücksichtigt. Es fehlt damit weiterhin an bundesweit verbindlichen Mindeststandards für den Gewaltschutz von geflüchteten und migrierten Personen. Auch die Vereinheitlichung des Verfahrens zur Feststellung des besonderen Schutzbedarfs bleibt eine Leerstelle.

Geschlechtersensible Asylverfahren und das nationale Umsetzungsdefizit

Die Asylverfahrensverordnung sieht ebenfalls Maßnahmen vor, um geschlechtersensible Verfahren zu fördern. Antragsteller*innen, die u. a. aufgrund ihres Geschlechts, ihrer sexuellen Ausrichtung, ihrer Geschlechtsidentität oder in Folge von Folter, Vergewaltigung oder sonstigen schweren Formen sexualisierter oder geschlechtsspezifischer Gewalt besondere Verfahrensgarantien benötigen, sollen die erforderliche Unterstützung zur Wahrung ihrer Rechte während des Asylverfahrens erhalten (Artwork. 20, Artwork. 21 AVO). Ärzt*innen, Psycholog*innen und Behördenmitarbeitende sollen so geschult werden, entsprechende Anzeichen zu erkennen und die erforderliche Unterstützung leisten zu können (Artwork. 20 Abs. 5 AVO). Das Grenzverfahren oder beschleunigte Verfahren darf auf diese Antragsteller*innen nicht angewendet werden, sofern die erforderliche Unterstützung nicht gewährleistet werden kann (Artwork. 21 Abs. 2 AVO).

Für die Inanspruchnahme dieser europarechtlichen Verfahrensgarantien muss auf nationaler Ebene der Zugang zu entsprechenden unabhängigen Beratungs- und Betreuungsstrukturen ermöglicht werden. Die Asylverfahrensverordnung sieht unentgeltliche Rechtsberatung in allen Phasen des Verfahrens vor, die auch durch zugelassene Rechtsberater*innen oder Nichtregierungsorganisationen gewährleistet werden kann (Artwork. 19 Abs. 1 AVO). Bereits mit dem Referentenentwurf des BMI zur Umsetzung der GEAS-Reform droht jedoch die unabhängige Asylverfahrensberatung nach § 12a AsylG durch ein (Gruppen-)Beratungsangebot des BAMF untergraben zu werden (§ 12b AsylG-E). Auch der Koalitionsvertrag sieht vor, „die behördenunabhängige Asylverfahrensberatung ergebnisoffen zu evaluieren“ (S. 96), was als Einigung auf den Vorschlag des Referentenentwurfs interpretiert werden kann, gleichzeitig aber die unabhängige Asylverfahrensberatung auch infrage stellen könnte. Klar ist: Die fundamentalen Verfahrensrechte können nur gewährleistet werden, wenn unabhängige Asylverfahrensberatung in allen Phasen des Verfahrens garantiert und ihre Finanzierung gesichert wird (S. 3).

Anerkennung geschlechtsspezifischer Verfolgung

Eine unabhängige und individuelle Beratung in geschütztem Rahmen ist gerade im Fall sensibler Fluchterfahrungen – u. a. von LGBTIQ*-Personen und Betroffenen von geschlechtsspezifischer Gewalt – unentbehrlich. Andernfalls drohen mögliche Verfolgungsgründe nicht erkannt und damit erforderlicher Schutz verwehrt zu werden. Der EuGH urteilte, dass Frauen – sofern sie im Herkunftsland aufgrund ihres Geschlechts physischer oder psychischer, einschließlich sexualisierter oder häuslicher Gewalt ausgesetzt sind – als bestimmte soziale Gruppe einzuordnen sind und damit ein Verfolgungsgrund bejaht werden kann (EuGH C‑621/21, WS v. Bulgarien, Rn. 57). Dies steht im Einklang mit Artwork. 60 Abs. 1 IK, der schwere geschlechtsspezifische Gewalt als Kind der Verfolgung anerkennt. Allerdings fordert Artwork. 10 Abs. 1 Uabs. 2 S. 2 Qualifikationsverordnung lediglich, „geschlechtsbezogene Aspekte, einschließlich der Geschlechtsidentität und des Geschlechtsausdrucks“ bei der Bestimmung der Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe angemessen zu berücksichtigen. Der deutsche Gesetzgeber hat sich in § 3b Abs. 1 Nr. 4 letzter Halbsatz AsylG entschieden, ausdrücklich zu regeln, dass eine Verfolgung wegen der Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe auch vorliegen kann, wenn sie „allein an das Geschlecht oder die geschlechtliche Identität anknüpft“ (Bl. 19 f.). Im Rahmen der GEAS-Umsetzung sieht der Referentenentwurf des BMI eine Streichung vor. Trotz der problematischen Rechtsanwendungspraxis werden die Vorgaben des Artwork. 60 Abs. 1 IK und der EuGH-Rechtsprechung dem Wortlaut nach jedoch in der aktuellen Ausgestaltung des Asylgesetzes deutlicher berücksichtigt. Seit der Ratifizierung der IK durch die EU im Jahr 2023 muss die Konvention im Rahmen der gemeinsamen europäischen Asylpolitik gemäß Artwork. 78 Abs. 1 S. 2 AEUV berücksichtigt werden (Rn. 46). Daher sollte Deutschland die Regelung in § 3b Abs. 1 Nr. 4 beibehalten.

Sichere Herkunfts- bzw. Drittstaaten

Durch die völkerrechtlich fragwürdige Herabsenkung der Anforderungen an sichere Drittstaaten können deutlich mehr Länder als sogenannte „sichere“ Drittstaaten eingeordnet werden – mit fatalen Auswirkungen auf den Schutz von vulnerablen Personen. Erreichen Geflüchtete die EU über Staaten mit dieser Einstufung, besteht die Vermutung, dass dieser Staat wirksamen Schutz gewährleisten kann, sodass ihr Asylantrag ohne inhaltliche Prüfung als unzulässig abgelehnt werden kann (Artwork. 38 i. V. m. Artwork. 59 AVO). Im Fall „sicherer Herkunftsländer“ gilt die Regelvermutung, dass im Herkunftsland keine Verfolgungsgefahr besteht.  Asylanträge werden zwar sachlich geprüft, allerdings in der Regel als „offensichtlich unbegründet“ abgelehnt, was erhebliche verfahrensrechtliche Einschränkungen nach sich zieht. In beiden Konstellationen müssen Asylsuchende beweisen, dass die Vermutung der Sicherheit bzw. des wirksamen Schutzes in ihrem Fall nicht gewährleistet ist. Die Verlagerung der Beweislast auf die Antragsteller*innen stellt gerade für susceptible Personen oftmals eine unüberwindbare Hürde dar, da sie bereits ohnehin zu sensiblen Fluchtgründen aus ihrer Intimsphäre vortragen und einen besonderen Schutzbedarf belegen müssen.

Auch das Vorhaben der Bundesregierung, den Amtsermittlungsgrundsatz im Asylverfahren durch den Beibringungsgrundsatz zu ersetzen (S. 96), würde es Geflüchteten erheblich erschweren, geschlechtsspezifische Verfolgung geltend zu machen, da sie bezüglich ihrer Gewalterfahrung und der Scenario in ihren (auch nicht als „sicher“ eingestuften) Herkunftsländern darlegungs- und beweispflichtig wären.

Jedenfalls finden systematische Diskriminierung und geschlechtsspezifische Gewalt gegen Frauen und TIN*-Personen auch in Ländern statt, die als „sicher“ eingestuft werden. Im Referentenentwurf des BMI von November 2024 zur Umsetzung der GEAS-Reform (§ 27 bzw. 29b AsylG-E) sowie im Koalitionsvertrag ist vorgesehen, sichere Drittstaaten und sichere Herkunftsstaaten auf Grundlage einer Rechtsverordnung durch die Bundesregierung zu bestimmen – und nicht mehr wie bisher als Zustimmungsgesetz unter Mitwirkung des Bundesrats. Die Bundesregierung strebt die Einstufung von Algerien, Indien, Marokko und Tunesien als „sichere Herkunftsstaaten“ an (S. 93). Erst im Oktober 2024 urteilte der EuGH dazu, dass die Einstufung eines Landes als sicheres Herkunftsland erfordert, dass die Sicherheit (u. a. vor Verfolgung, erniedrigender und unmenschlicher Behandlung) im gesamten Staatsgebiet gewährleistet ist (Rn. 83). Vor dem Hintergrund des dortigen Vorgehens gegen LGBTQI+-Personen erscheint die Einstufung der genannten Staaten als äußerst bedenklich (zu Georgien, siehe hier: S. 448)  Während die Einstufung der drei Maghreb-Staaten als „sicher“ im Jahr 2019 an der Zustimmung des Bundesrats scheiterte, soll diese künftig entbehrlich sein. Die Delegation auf die Exekutive allein ist nicht nur angesichts der erheblichen Grundrechtsrelevanz bedenklich, sondern, auch wegen der demokratischen Legitimation und der rechtsstaatlichen Absicherung einer solchen Einstufung (hier, S. 5 f.).

In der Asylverfahrensverordnung wird für die Beurteilung eines Drittstaats als „sicher“ zumindest vorausgesetzt, dass es eine „Verbindung“ der Antragsteller*innen zu diesem Staat gibt, er*sie sich additionally beispielsweise dort niedergelassen oder Familienangehörige in dem Land hat (Artwork. 59 Abs. 5 lit. b AVO). Nach dem Koalitionsvertrag soll hingegen „eine Initiative zur Streichung des Verbindungselements“ ergriffen werden. Das würde das sogenannte „Ruanda-Modell“ ermöglichen (S. 94), eine mit völkerrechtlichen Verpflichtungen kaum vereinbare Kind der Externalisierung.

Inhaftierung vulnerabler Geflüchteter

Die GEAS-Reform regelt ferner weitreichende Möglichkeiten der Freiheitsbeschränkung und -entziehung, u.a. im Rahmen der Asylverfahrenshaft. In Kombination mit der Möglichkeit der Haft in Fällen von Sekundärmigration (ehemals Dublin-III-Fälle) werden de factoInhaftierungsmöglichkeiten für den absoluten Großteil der Geflüchteten, die Deutschland erreichen, eröffnet. Das ist insbesondere für von geschlechtsspezifischer Gewalt betroffene Personen ein Downside, denn durch die faktische Inhaftierung können ihnen die räumliche Nähe zu Tätern aufgezwungen und Fluchtmöglichkeiten vor den Tätern beschnitten werden. Auch können Haft oder haftähnliche Situationen für Opfer von Gewalttaten retraumatisierend wirken. Auch die notwendige medizinische und psychologische Versorgung ist faktisch oft schlechter. Zwar sieht Artwork. 13 Abs. 1 Uabs. 2 der Aufnahmerichtlinie (§ 70 AsylG-E) vor, dass Antragsteller*innen mit besonderen Bedürfnissen nicht in Haft genommen werden, wenn dies ihre körperliche und psychische Gesundheit ernsthaft gefährden würde. Allerdings erfasst dieser Mindeststandard zahlreiche Vulnerabilitätsfälle nicht. Unter Berücksichtigung der Verhältnismäßigkeitsvorgaben des Artwork. 2 S. 2 GG, Artwork. 5 EMRK und Artwork. 6 Grundrechtecharta wäre es deshalb angebracht, susceptible Personen vollständig von der Haftgefahr auszunehmen (so eine Forderung des djb, S. 10).

Für Geschlechtergerechtigkeit im Asylverfahren

Trotz wesentlicher Regelungen zur stärkeren Erfassung und Adressierung von Vulnerabilität im Rahmen der GEAS-Reform mangelt es ihr an einer umfassenden und kohärenten Berücksichtigung geschlechtsspezifischer Bedarfe. Daneben droht eine effektive Umsetzung u. a. an den bestehenden Ermessensspielräumen der Mitgliedstaaten zu scheitern. So wird bei der Umsetzung der unzureichenden Vorgaben die neue Bundesregierung wohl unter Rückgriff auf den Entwurf des Bundesinnenministeriums aus dem Jahr 2024 sogar noch schärfere Maßnahmen zur GEAS-Umsetzung vornehmen – mit weitreichenden Folgen für die Rechte von vulnerablen Personen, insbesondere aus einer geschlechtsspezifischen Perspektive. Deutschland wird so seinen völker- und europarechtlichen Verpflichtungen im Hinblick auf eine geschlechtergerecht ausgestaltete Migrations- und Fluchtpolitik bei Weitem nicht gerecht werden. Die neue Bundesregierung sollte daher dringend ihren Umsetzungsspielraum nutzen und den Schutz von vulnerablen, insbesondere intersektional betroffenen Gruppen ermöglichen.